解读中国行*改革权：主体亦是客体 难以保证中立性
原标题：正确行使行*改革权将改革设计为三个阶段：改革设计与决策阶段、改革执行阶段、改革监督阶段。文/《瞭望》新闻周刊目前，新一轮的国务院机构改革和职能调整已经启动。站在新的历史交汇点上，这一重大的行*改革举动，与中国未来的发展前景息息相关。本次国务院机构改革和职能转变方案，由国务院提请十二届全国人大一次会议审议通过，展现了中国的行*改革权的行使过程。行*改革权，是行*体制改革过程中必须首先解决的一个重大理论与实践问题。只有解决好行*改革权的相关问题，才能顺利地推动行*改革，并巩固改革所取得的成果。行*改革权主体多元行*改革权是关于行*改革的权力，特指国家立法机关和行*机关依法享有的重新界定配置行*权、调整行*组织结构和规模以及完善公务员制度的权力。它实际上是一种行*体制改革启动权，属于国家权力的范畴。行*改革主体与行*改革权密切联系，行*改革主体是行*改革权的载体和行使者。在我国，由于行*体制改革向来被认为是行*机关自己的事，所以大部分行*体制改革权被授予了行*机关，尤其是国务院。改革开放后我国历次大规模行*体制改革的具体方案，如1982年的《关于国务院机构改革问题的报告》、1998年的《国务院机构改革方案》等，都是由国务院制定和提出的。地方一级*府的行*改革方案也多数是由本级*府提出并报上一级*府批准的。特别是涉及到机构精简及其地位和行*机关的人员定额这些方面的内容，更是由行*机关自己确定。因此，在行*体制改革中，*府既是改革的设计者和组织者，又是改革的对象。根据现行法律规定，国家权力机关在国务院部委的设置上有最终的决定权，但实际上主要还是取决于国务院所制定的组织方案。例如，1988年的行*改革，国家在人事部设立了机构编制委员会，与国务院机构改革办公室共同负责组织制定和实施国务院机构改革方案。1991年，中共中央和国务院成立中央机构编制委员会和地方各级机构编制委员会，负责中央和地方各级机构改革以及机构编制管理等工作。这些开展行*体制改革工作的机构同时也是*府职能机构的组成部分。改革的实施者是改革的实施对象，行*改革权的行使主体是权力的作用客体。这样，改革主体势必会在执行机构改革任务和维护*府机构自身利益之间处于两难地位，从而难以保证其所制定的行*体制改革方案的相对中立性和科学性，也影响了公众对行*体制改革方案的信任度。如何改变目前的这种态势，需要我们进一步探索和研究。虽然，行*改革权的行使主体应该是多元的，但它并不完全属于行*权的范畴，重大行*改革仍需要由立法决定。同时，行*改革权不是中央国家机关的专有权力，地方国家机关也可以行使一定的行*改革权。在实践中，特别要坚持法治原则，行*机关的这种设定权必须有法律的明确授权，严格遵循行*改革权法定原则。行*改革权的行使程序目前，我国行*体制改革主要包括*府机构改革、*府职能转变和人事改革三个方面。相应地，行*改革权的内容至少也有三部分，即行*机构改革权、行*职能改革权和行*人事改革权。虽然它们性质不同，但又相辅相成。行*职能改革权的行使，必然会引起行*机构改革权的运行；而行*人事改革权运用是否得当，又会影响前两种权力行使的效果。它们之间的这种关系在国务院的 三定方案 (定职能、定机构、定编制)中得到了很好的体现。享有行*改革权的主体应当遵循什么样的程序来调整、变更*府的位置、权限、机构和规模等，是需要关注的一个法律问题。行*改革权的行使程序，在整个行*改革过程中起着至关重要的作用。它既是对行*改革权的保障，也是对行*改革权的限制。如果缺乏一定的程序保障，任何制度都无法长久，甚至是不能得到落实。西方国家的行*体制改革素来重视程序的作用，大致可分为四步。一是通过立法成立改革研究委员会行使行*改革设计权。该委员会的性质一般为非官方组织，吸收社会各界人士参加，由其对行*改革的所有问题进行全面调查研究，并在充分论证的基础上提出改革方案。二是由立法机关制定有关行*改革方面的法律，行使行*改革决定权，并为改革提供法律依据和保障。其通常做法是，立法机关对机构改革研究委员会提出的改革建议，采纳其中合理的部分制定法律，决定是否改革以及改革的内容。三是*府根据有关行*改革的法律，具体行使行*改革执行权。在执行过程中，分阶段、分步骤稳妥地进行。四是设立一个专门的机关行使行*改革监督权，监控行*改革方案的实施，确保行*改革的顺利推行。中国也可以在借鉴西方国家行*体制改革的经验和总结现有的理论研究成果的基础上，将改革设计为三个阶段：改革设计与决策阶段、改革执行阶段、改革监督阶段。通过法律对行*体制改革的每一阶段的主体组成、职权、工作程序与机制、责任等作出明确规定，实现改革程序的规范化和法治化。□
